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请各位社员参与分享社中央邵鸿副主席关于写好提案的体会和经验

发布时间:2015-10-01 00:00:00  来源:  编辑:

  编者的话:提案是政协委员建言献策的基本形式,政协委员应该珍惜这项权利,说真话、说新话、说管用的话,要通过广泛调研和深入思考,多提关系大局、掷地有声的好提案。如何写出一份高质量的提案?来听听邵鸿有什么体会和经验吧!邵鸿,现任九三学社中央常务副主席、全国政协副秘书长、中央社会主义学院副院长。他还曾任全国政协提案委员会副主任。


  世界上怕就怕认真二字,能否写出好的提案,最重要的关键是责任感和认真的态度。可以设想,一个对国家和职责抱着无所谓态度的委员,不可能写出好的提案,当然这样的委员即使有也是极个别的。现在比较常见的,一是本职工作忙,确实拿不出很多时间调查研究和撰写提案,影响了提案质量; 二是比较认真也花了时间做调研,但提案质量仍然不太理想。希望下面所谈,对大家能够有所帮助。概括来说,我以为要写好提案必须在四个方面下功夫,即在选题、调研、办法和文字上下功夫。

 

▋在选题上下功夫

 

搞科研的人有一句话:选好题目,成功一半。题目选得准不准,对提案质量和效用关系很大。而要选准题目取决于许多因素,我仅提三点建议。

 

一是要勇于面对重大问题。改革开放30多年,中国经济、社会取得了极其巨大的发展,但也面临着严峻的问题和挑战。要保证未来几十年政治上持续稳定,经济上持续发展,生态上持续改善,人民群众的生活持续提高,就必须努力发展社会主义民主政治。现在社会上很多人“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”,我们习惯将其归之于精神境界不高。其实这是两个层面的问题:吃肉解决的只是温饱和物质权利的问题,而如果社会权利和精神权利缺失得不到满足,老百姓还是会要骂娘的,甚至会引发动乱。发展社会主义民主当然不能照搬西方,而只能在人民代表大会和多党合作和政治协商这两个根本和基本政治制度的框架内逐步推进。因此政协委员责任重大,我们理应直面而不是回避人民群众普遍关心的社会问题,为人民鼓与呼,推动这些问题的切实解决。

 

个别提案被民众和媒体之所以称之为八卦、弱智或者无聊提案,首先正是因为它们忽略了政协委员应该特别关注的关键问题,实际上是放弃了自己的责任。作为政治协商机构的成员,在围绕发展这个中心参政议政的过程中,我们理应更多围绕诸如反腐倡廉、民主法制建设、政治及行政体制改革以及其他人民群众特别关心的重要问题建言献策。中华民营企业联合会会长保育钧委员曾提出,两会应该重点关注五大改革,即:政府预算审查和财政体制改革、国企改革、金融改革、农村土地制度改革和政府自身改革。我认为他说的很有道理。这是不是违背了围绕发展这个中心参政议政的基本要求呢?不是的。科学发展观告诉我们,发展是全面的,其既包括了经济发展,也包括了社会、政治和文化等方面的发展。我们现在每天在各种媒体上都会看到许许多多的丑恶现象,而且绝大部分发生在党员领导干部身上,通过切实的改革解决这些问题,保证国家的长治久安,既是时代要求和社会的期待,也是政协委员存在的价值所在。作为身负参政议政、民主监督、民主协商重任的政协委员,如果不敢、不愿涉及,就是失职,将来是要问心有愧的。

 

二是要从最熟悉的领域和问题入手。提案要真正能够问题抓得准,建议和意见提得到位“深”而“准”,还是要扬长避短,侧重在自己最熟悉的领域。

 

比如民进的朱永新委员,他是教育学教授,也曾经是分管教育的副市长,多年来集中在教育领域里参政议政,2003年至今撰写提交了100多篇提案,成绩显著。用他自己的话说,“痴心最爱是教育”。他的经验之谈是:“我一直认为,政协委员应该发挥自己的专业特长和优势,这样才不会说外行话,不会提出水平不高甚至闹出笑话的提案。”

 

再就我个人来说,当了十年的全国政协委员,以个人或党派名义提出的提案有十几件,但真正自己满意并取得效果的只有3件:2007年关于解决高校负债问题,2008年关于制定条例推动高校信息公开,2009年关于改变行政化趋向、促进高等教育健康发展的提案。这几个提案,都抓住了当前严重制约高等教育健康发展、高校师生和社会各界反映强烈的问题,提出了具有法理和政策依据的切实措施。如针对高校负债问题提出以提高生均拨款方式加大投入、修改沿用多年的教育部1992年高校基本建设标准、争取国家发展银行贷款取代商业银行贷款、高度重视并增加后期工程决算环节等措施,这几条措施在历年数量颇多的同类提案里似乎还没有提出过。又如,去除高校行政化的大会发言和提案,提出了制定各类院校生均拨款基本标准、减少教育行政管理部门项目式经费拨款;遵照《高等教育法》规定强化学术委员会的学术权力,取消大学行政级别、探索民主遴选大学校长的机制;制定高校信息公开实施条例、教职工代表大会条例为教职工和社会的民主监督创造条件等建议。第一条是改变政府对学校管得过死的关键之一,后四条是改变学校内部行政化的具体措施。近年此类提案和建议很多,但我仍然认为这五条是最基本、也最有可操作性的。这三个提案得到有关方面不同程度的采纳:2009年教育部正式发布实施《高等学校信息公开办法》,2010年教育部和财政部发文大幅度提高地方高校生均经费标准,而改变行政化趋向及有关建议在国家中长期教育改革发展规划、中长期人才发展规划纲要中得到了体现。

 

类似的例子还可以举出各民主党派、工商联的提案。提案委和承办单位普遍认为,在政协提案中民主党派和工商联的提案水平是比较高的。所以提案委近年来一直强调进一步加强党派、工商联提案工作,包括增加其在重点提案中的比重,加大督促办理力度促进落实,使党派工商联提案更好地发挥优势,突出特点。而党派、工商联提案之所以质量相对较高,固然与其拥有专门人员从事提案工作有关,也和其成员特色和优势直接相关。如民革、台盟在涉台事务方面,民盟在高等教育方面,民建、工商联在经济建设和新阶层方面,农工在医疗卫生方面,九三在科技方面的提案较有特色和长处,无非也是因为对有关领域更为熟悉的缘故。

 

三是选题相对集中和连续。社会问题涉及方方面面,都需要有人做相关的参政议政工作,因此政协委员难免经常要就专业领域以外的问题提提案,做建议。设想一下,如果反腐倡廉的提案都只能出自搞政治学或担任相关领导的委员,“三农”问题非靠农业经济专家不可,计划生育不是人口学家和社会学家便没资格写提案,政协和政协委员还有存在的必要吗?因此,政协委员必然也必须涉及专业或工作领域以外的社会问题。但正如搞科研一样,要想出高水平成果,必须长期坚持于一个领域甚至一个问题深入地做下去,浅尝辄止、打一枪换一个地方,是不可能出好成果的。所以,政协委员参政议政即使涉及专业或熟悉领域之外的议题,也必须有一定的集中度,有一个或几个长期关注的方面或问题。

 

这就要求政协委员在提案调研和撰写上,有大致的方向和计划,选好切入点,逐步积累,从小到大,从个案到整体,逐渐递进和深入,争取成为相对熟悉有关领域和问题的行家里手。

 

很多从事科技、教育的委员包括我自己在内,在长期职业生涯中形成了根深蒂固的习惯,写文章惟恐与他人内容雷同,同一题目的文章通常也不重复再作。因而提案既不愿意写他人写得较多的问题,也不习惯连续就同一个问题写作和递交提案。其实,提案不是学术论文,其最终问题目的是要解决实际问题,对于一些重要的、人民群众普遍关心的问题,恰恰需要多位政协委员反复提出,以促进问题解决。也就是说,提案不怕而且需要重复、连续地提出,当然我们不希望低水平重复。举例来说,全国工商联1998、2002、2003年连续提交“私人财产保护入宪”的提案,终于促成了2004年十届人大二次会议通过了宪法修正案,这在中华人民共和国的历史上具有重大意义。再如朱永新委员连续多年提议设立国家阅读节,蒋洪委员近几年连续就政府财政预算和执行的公开与监督问题提交提案,还有全国人大代表叶青连续八年建议公车改革和“三公”改革,韩德云连续七年提交议案呼吁公务员财产申报立法,希望出台公务员财产申报制度。这种不断盯住一个问题持续建言献策,力促有关部门采取切实措施的做法,很值得肯定和提倡。

 

▋在调研上下功夫

 

毛泽东说,没有调查就没有发言权,下车伊始,哇啦哇啦,没有不犯错误的。焦裕录的名言是,“吃别人嚼过的馍没味。”任玉岭委员说:建言要强调“三真”:真情实意,真实可靠,真知灼见。要做到“三真”,除了深入实际进行调研,没有别的途径。在此提三点建议:

 

第一,要了解以往的提案情况。政协提案数量大,关注问题的连续性和集中度高,大部分提案都可以说是老话题。所以动手写作提案之前,应对以往有关提案以及办复情况做些了解。主要是了解有关提案的数量、问题与建议,以及办案单位是否已经解决和即将解决,如未解决主要困难和制约在哪里。如已解决,当然不需再写,如未解决,就要更有针对性地建言献策,使自己的参政议政站在一个较高的起点上。检阅以往有关成果,主要可以利用每年下发给委员们的提案光盘,以及从九届以来逐年编辑出版的《把握人民的意愿--提案及办理复文选》(简称《复文选》)。《复文选》虽然不是全部,但主要提案和问题已大致包括在内。有条件的还可以利用全国报刊杂志全文数据库,了解相关学术成果。最近,有人提出政协委员提案的知识产权问题,建议标注参考文献和原作者姓名,我个人倾向可以暂不考虑,但了解前人的工作确是十分必要的,因为这决定了提案的起点。

 

第二,要深入基层调研获得第一手资料。深入基层调查研究,不但因为舍此便不能得到及时、准确的第一手信息,获得解决问题的真切启示,而且只有如此,才能真正体会到人民群众的疾苦,增强履行职责的紧迫感和使命感。任玉岭委员每年有2/3的时间在基层调研,每年要走访20多个省,行程数万公里,为了避免使调研流于形式,他甚至不要地方官员陪同,自己叫车到城区以外的农村实地调查。他的体会是:有时你必须要跟地方官员打打游击战,有少部分官员常常是报喜不报忧。但是,只要你出城15公里,你就能看到更多、更真实的情况。

 

还可以举出我自己的两次调研经历。北京丰台地区有数以万计来自井冈山下吉安县的农民,他们主要从事蔬菜种植、批发、零售、送店,号称“吉安菜帮”。通过到“吉安村”中和田间地头做客,我才比较深切地了解了他们的生活、疾苦与诉求,才知道他们现在面临的最大问题并不是工作的辛苦,早些年常常遭遇的市民的歧视,黑道敲诈,城管和公安的野蛮执法也已得到极大改善,他们现在的主要苦恼,是普遍存在的餐饮企业久赊和欠帐不还以及司法的无能。我还曾经到某省去考察农村文化建设,官方指定的考察点明显有排演的成分,似乎成绩显著,但在通过熟人私下安排的座谈会上,获得的就是完全不同的信息。印象最深的是农民告诉我,怎么玩不需要政府教,我们急需的是能帮助致富的科技人员与技术。如果没有这样的调研和体验,我们能够得到真实情况、提出切实建议吗?

 

随着互联网的发展,从网络上搜集社情民意已经成为调研不可忽略的方面。目前网络上各种热点表达、民意测验和专题讨论很多,而且意见尖锐、语言辣猛、争论激烈,应该加以注意。朱永新委员多年前就自办了《教育在线》个人网站,现有4万多注册网友,在网站上发表见解,提供情况。从2003年起,他在该网站上以“请为中国教育鼓与呼”为主题向网友征集两会建议,对他的参政议政起到了很好的帮助支持作用。当然,要像朱永新那样长期坚持实在不易,但撰写提案时至少可以关注像人民网的“E两会”特别是其中的“E提案”之类的栏目,上面有很多民众自发提出的提案和建议,虽然往往显得粗糙,但足以作为我们调研和撰写提案的参考。

 

第三,要尽量和有关部门进行沟通交流。提案是要解决问题的,而解决问题必须通过政府有关部门按法律和政策来进行,通常存在着诸多实际困难。因此,调研和撰写提案过程中就需要和办案单位进行沟通,从而进一步了解国家的有关政策措施,知道现在工作做到了哪一步,解决问题的关键和瓶颈何在。我自己有关高等教育的几个提案,就很受益于到教育部的走访和平时的沟通。我也曾和全国政协提案委的同志走访过科技部、国家质监总局、国税总局、国家知识产权局,从他们那里得到了很多以往不了解的信息。我的体会是,撰写提案不与有关部门沟通,就难免隔膜甚至盲目,导致信息不明,要害不清,办法不当,降低提案的价值和成效。

 

与此相关的,是要注意参加相关研讨。我有机会多次参加教育部组织的关于国家中长期教育改革与发展规划的研讨,也曾参加北京二十一世纪教育研究院(杨东平任院长)组织的相关座谈会,得以和教育部的官员和有关专家、民间智库人士直接沟通交流,甚至激烈辩论,收获很大。

 

▋在办法上下功夫

 

要使问题得到较好解决,提案就应给出好的办法,具有可行性或可操作性,也就是具有实施的条件和可能。否则问题再重要,提案也没有意义。因此,建议是提案的要害和关键部分,是体现提案水平的主要方面,提案者必须在这一部分多下功夫。

 

一般而言,建议应该明确具体,实事求是,科学可行。通常,建议要引起重视并管用就要有新意,特别是承办单位没有想到的建议,当然价值就比较大。就提案的建言献策部分而言,似应着重在以下三个方面努力:

 

一要在具体措施上动脑筋。目前数量很大的一部分提案,解决问题的建议不外一是领导重视,二是增加投入,三是政策优惠,四是完善体制机制,五是加强宣传,如此等等。不能说完全是空洞、原则的,但仍嫌不够具体,少可操作性,有的和没有建议也差不多。比如解决高校贷款问题,到底国家要拿多少钱投入?怎么投入?是全包还是按比例?是政府全管还是政策银行同时介入?是欠债的给钱没债的不管,还是普遍增加投入?普遍增加又通过什么具体名目?这些问题都应该在建议中有所考虑和明确。我们常说细节决定成败,对于重要的细节怎么处理,提案如果不明确说出来,意义就要大打折扣。

 

同样应注意的是,提案解决的条件是否具备。有一种意见我很赞成,提案最好提三五年之内也就是本届政府任期内可以办的事,最长也应是七八年内要办的事,可列入中期规划,提再远的事就没有多大意义了,因为不具备解决的条件,提出来也只会被束之高阁。2009年,有委员提出建立中华元的建议,这其实是一个有意义的设想,但现在时机远未成熟,政府无法办,因此就没有现实意义,无怪乎也被视为“雷人”提案。实际上,通常被媒体和大众视为“雷人”提案的,有的是题目有问题,有的则是办法有问题,建议标新立异,不合常理。

 

二要针对问题的关键出主意。改革开放发展到今天,我们现在面临的问题大多是比较复杂的,同一个问题需要从多方面去着手加以解决。但正像毛泽东所说,在诸多矛盾当中有主要矛盾,主要矛盾中有主要方面,要抓住这个主要矛盾或主要方面做文章,也就是我们常说的抓住“牛鼻子”,就能带动整个问题的解决。反之,不突出重点,面面俱到、泛泛而谈则不能真正解决问题。比如,现在大家都在谈政府放权给高校,不要管得过死,那么究竟放哪些权,怎么放?关键何在?在现有体制难以大动的条件下,我的建议是从财政着手,大大减少审批项目性投入,确立和较大提高国家不同层次类型生均拨款标准,把基本的用钱权交给学校。这样,既可以减少政府对学校干预过多、学校用钱和建设发展难以自主的问题,也有利于解决教育主管部门不正之风甚至腐败,区域高校经费差别过大,办学千校一面缺少特色等问题,可以一石多鸟。当然在放权的同时,要加强学校内部的民主监督制度建设。现在不少提案建议很多,全无重点和特色,问题就出在没有抓住关键,所以在提案撰写中要特别注意这一点。

 

三要在综合协调上想办法。解决复杂问题的另一个困难和要求,是需要综合协调。现在的医改、教改、户改、社会保障和分配制度改革等等,哪一个都是矛盾盘根错节,解决起来面临两难,三难甚至多难,非各方面通力合作不能推动。就是解决餐桌浪费这样一个看起来并不大的问题,实际上也是牵涉四方八面,何等难解!只从枝节上考虑,不仅解决不了问题,甚至按下葫芦起了瓢,好心办成坏事。所以,建议要有系统思维,在要素上综合考量,在办法和步骤上分出轻重主次先后,像中医诊病那样,既要祛病,又要扶本,治有先后主次,药有君臣佐使,因人而宜,辩证施治。当然,说起来容易做起来难,但我们至少应该建立起一个概念,那就是,即使是就一个小问题提建议,也要尽可能考虑得周全一些,系统一些。

 

▋在文字上下功夫

 

目前的提案文字水平,总体上说是不错的。但还是有必要指出几点,我将其概括为“三避免、一反复”。

 

所谓“三避免”,是指提案行文中应该避免的三种现象。

 

一要避免长篇大论,枝蔓繁复。提案必须简明扼要,全国政协明确规定,一件提案一般不能超过1500字。提案是否有效,不在文字长短。大家都知道陈嘉庚的故事:他在1938年10月的国民参政会上,用电报提了一件只有11个字的提案:“官吏言和平者以汉奸论处”,在全国引起了极大反响。后来邹韬奋先生著文赞扬说,寥寥11字的提案胜过洋洋万言。我们看建国初的政协提案,也都比较简明,几百字的提案很普遍,但同样管用。现在有些提案像是学术论文,可能比较深刻全面,但长达五六千字,甚至上万字,这已不是提案。提案就必须简明扼要,有些重要的资料数据和具体论证,确须提交的,可以附录的形式附在提案后面,或在与承办单位沟通时提交或表达。

 

二要避免文字含糊,模棱两可。提提案是为了解决问题。如果前面这样说,后面又那样说,你自己都没有理清楚,承办单位如何办理?

 

三忌观点片面,语意偏激。提案要客观公正设身处地地谈问题,提建议,如果感情用事、埋怨斥责,那就不好,不是我们提案者应取的态度。(按:以上三点,参考了湖北省政协原提案委员会张玉权主任的文章)

 

所谓“一反复”,是指提案基本完成后,要反复修改,使之更臻完善。俗话说,“好文章是改出来的”,恐怕对多数委员来说,一个好的提案需要通过反复修改打磨,才能使文字更为精炼,意见更为精粹。这样,就还需要有一段时间做保证。

 

原载于2012年第4期《中央社会主义学院学报》,本文为节选

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