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关于PPP投融资模式在中山市的应用及建议

发布时间:2016-06-07 00:00:00  来源:  编辑:吴炜
提案人:九三学社中山市委会  撰写人:尚文
 
 一、中山市大力推行PPP模式的必要性
(一)PPP模式及其适用范围
PPP(Public-Private Partnership),即公私合作模式,它是政府与社会资本为提供公共产品或公共服务而建立的,基于合约的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
(二)推行PPP模式是供给侧结构性改革的重要内容
我国“十三五”规划建议和中央经济工作会议都一致强调,要在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给。推广PPP模式就是对公共服务供给机制进行改革,它涉及范围广,受众面大,事关重大国计民生,是供给侧结构性改革的重要内容。推广PPP模式对我市经济结构调整,以及行政、财政、投资等多方面的全面深化和综合配套改革都具有重要作用和意义:
1、有利于促进经济结构转型,支持新型城镇化建设。
政府通过PPP模式,向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以激发民间投资活力,形成多元化融资渠道和可持续的资金投入机制,促进经济结构转型和新型城镇化建设。
规范的PPP模式要求政府和社会资本平等参与,实施项目全生命周期的合同管理,减少政府对微观事务的过度参与,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,提高公共服务的效率与质量。
3、有利于深化财税体制改革、构建现代财政制度。
现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
(三)推行PPP模式是贯彻落实我国和我省有关投融资政策的需要
中共十八届三中全会决定提出,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。随后,国家和广东省做了一系列制度安排和项目示范工作,鼓励社会资本通过PPP模式参与城镇公用设施、公共服务领域的投融资改革(见表1和表2)。
表1:国家推广PPP的制度安排和项目示范
时 间
制 度 安 排 或 项 目 示 范
发布部门
2014.09
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
财政部
2014.11
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
国务院
2014.12
批准成立了政府和社会资本合作(PPP)中心,并下发首批30个PPP示范项目名单和操作指南。
财政部
2014.12
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和通用合作指南。
 
国家发改委
2015.05
公布首批政府和社会资本合作(PPP)推介项目1043个,总投资额1.97万亿元,项目集中在环保类。
国家发改委
2015.09
公布第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目名单,共206个,总投资额达6,589亿元。
财政部
 
表2:广东省推广PPP的制度安排和项目示范
时 间
制 度 安 排 或 项 目 示 范
发布部门
2015.02
《关于开展生态功能区公共服务设施建设领域政府和社会资本合作试点的通知》
省发改委
2015.06
《关于2015年省财政支持稳增长的政策措施》明确提出推广运用PPP模式,在水利、保障性住房、污水处理、市政设施、交通设施、医疗养老公共服务项目等领域开展PPP项目试点。
省政府
2015.07
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》
省政府
2015.08
召开推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式项目推介会,推出122个项目,涵盖交通基础设施、市政公用设施、社会事业、水利工程、保障性安居工程、生态环境保护等6大领域,总投资额2,814亿元,规模居全国各省市前列。
省政府
 
(四)PPP模式契合中山推进基本公共服务项目协调发展、加快城市建设步伐的迫切需要
近年来,中山市城市建设取得了较大的发展,城市功能日臻完善,但随着城市化进程的发展,需要大力建设新的和不断完善原有的基础设施,政府的投资压力日趋加大。2014年全市完成固定资产投资903.66亿元,而全市一般公共预算收入为251.7亿元,用于改善民生、加强社会建设和推进区域基本公共服务协调发展支出约占70%,较2013年提高2个百分点。“十二五”期间,全市需建设重要基础设施项目71个,总投资约1,984亿元,计划完成投资约1,023亿元,后三年,计划投资约835亿元,投资领域包括高速公路、中山港、电网建设、城市道路、堤围、排洪减涝和垃圾处理及污水处理。巨大的城建投资需求与现实有限的财政资金,形成了庞大的资金缺口。
目前,公共服务、公共安全和教育等民生事业支出还在不断扩大,加上原有政府融资平台的规范和清理,完全靠政府投资建设和运营基础设施愈加难以为继。对于一些能够利用社会投资又符合国家产业政策的市政基础设施项目,尽量利用PPP模式引进社会资本进行建设和运营,扩大城市建设投资的资金来源,实现融资渠道的多元化已经迫在眉睫。
二、中山市探索PPP应用的现状及存在的问题
(一)中山市推行PPP模式的概况
中山市首次尝试采用的PPP模式,是2004年建设的中山市中心组团垃圾综合处理基地垃圾焚烧发电厂项目。该项目属于具有部分PPP 特性的BOT模式,总投资3.8亿元,特许经营期22年,由广东长青(集团)股份有限公司投资建设和运营,由发电上网收入及政府支付垃圾处理费两部分提供回报。项目的建成运行,较好地实现了垃圾处理“无害化、减量化、资源化”的目标。随后,中山市在北部组团、南部组团垃圾综合处理基地等项目均陆续采用BOT模式进行建设。当前,中山市在长江路改造工程、镇区垃圾转运系统升级改造工程均有意引入PPP模式,其中,以长江路PPP项目的推进最为典型。
2014年8月,中山成立以市长为组长的中山市PPP工作领导小组,负责统筹协调推进全市PPP模式的相关工作。2014年年底,市政府研究决定,将长江路、二环快速路港口至横栏段、二环快速路东段等3个项目作为试点项目,推进采用PPP模式建设运营。其中,长江路改造(一期)工程明确由中山市交通发展集团,代表市政府与中标投资人签订合作协议,共同出资组建项目公司,由项目公司组织投资、融资、建设、运营与维护。据了解,纳入长江路PPP项目招标范围内的投资总额约166,020万元,股本金占30%(中山市交通发展集团有限公司出资35%,中标的社会资本出资65%);债权融资占70%(由社会资本筹集)。项目公司特许经营期限13年,包括建设期3年、运营期10年。特许经营期结束时项目公司需将项目设施完好、无偿地移交给市政府或其指定的机构。目前,该项目已完成社会资本招标工作,由联建建设工程有限公司中标,其提出的年化投资收益率为4.04%,另加每年运维服务费350万元,综合投资回报率为4.50%。中山公路项目建设首次开启采用PPP模式的探索和实践。
据统计,中山市目前已征集到PPP储备项目12个,总投资136.93亿元,涉及污水处理、综合管廊、道路、码头、轨道交通等领域。在今年9月财政部公布的第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目中,中山市城市轨道交通1号线位列广东省入选的4个PPP示范项目之首,其建设必要性、运营经济性、民生效益评价、物有所值评估等获得专家肯定。  
在PPP管理的政策法规方面,中山市经过梳理国家和省相关政策法规、理顺PPP项目的操作流程,已于2015年10月制定并颁布《中山市政府和社会资本合作项目管理办法》,意在促进PPP项目顺利实施,并向更多项目推广PPP模式。
(二)中山市推行PPP模式存在的主要问题
1、PPP实行多头项目监管模式,缺乏协调性。
中山市目前基本确定由市财政局牵头推进PPP模式,但在实际操作过程中依然存在项目确认、项目审批、项目监督管理等一系列的制度缺失。当前国家发改委和财政部规范PPP项目的政策规定存在差异,前者重项目质量,后者重规范项目流程。对于PPP模式这种过程较长、牵涉环节较多的项目,在国家高层出台的制度还不完善,地方政府也没有相关操作层面的指引文件的情况下,很难对其全过程的推进给予实操性较强的指导,容易造成部门权责不清、审批流程不清、缺乏有效监管,最终导致政府推行PPP模式的基本效益无法体现, PPP模式项目的后期执行存在障碍。
2、PPP项目遴选机制科学性不强,清晰度不高。
目前,中山市正在逐步建立PPP项目库,但科学的、清晰度高的PPP项目遴选机制还远未形成,难以遴选出绩优项目。在中山市目前已征集到的12个PPP储备项目中,真正符合目前国家层面推广规范的PPP项目不多,适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目不多,属于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目也不多。如果不尽快加强和提升PPP项目遴选机制的科学性, PPP模式被泛化和滥用的趋势就难以避免。
3、政府审批及监管部门缺乏实际操作和技能指引。
PPP模式在我国尚属新鲜事物,国家相关部委虽然在短时间内下发了多个政策性文件,但由于PPP本身环节比较多,涉及专业领域比较广,同时地方配套实施细则也未能及时跟进,因此PPP项目在操作过程中必定会遇到一些难以把握的特殊问题。总的来看,推广运用PPP模式仍处于探索起步阶段,还有许多问题有待统一解决和突破,其重点包括协调机制的建立、专业人才的培育、思想认识的统一,以及社会资本参与积极性的有效调动等等。
4、难以找到合适的社会资本参与PPP模式。
目前社会资本包括金融机构大多有意参与PPP项目,但社会资本参与PPP模式存在种种问题:一是社会资本希望项目合作期限在3-5年,这主要是担忧合作期限太长将导致PPP合同履行过程变数太多。二是社会资本由于缺乏运营维护和提供公共服务的能力,往往倾向于项目建好后直接移交政府。当前较为热门的PPP模式应用领域,一般投资金额巨大,但整体效益不理想,而且专业性非常强,社会责任重大,再加上缺乏完善的制度保障,PPP模式的实施基础仍然很薄弱。即使是位列广东省4个PPP示范项目之首的中山城市轨道交通1号线,同样也存在难以找到合适社会资本参与的问题。
三、关于我市推行PPP的建议
(一)确立PPP项目牵头推进部门,明确PPP模式的适用范围
参照国内外的通行运作方式,确立具体PPP项目所属类别和领域的牵头推进部门,并保持牵头推进部门的合理性和相对稳定性,实行权责统一和规范运作,不搞“乱点鸳鸯谱”、“拉郎配”、“能者多劳”、“朝令夕改”等随意行为。明确各相关审批管理部门职责,完善协同管理审批机制。PPP项目牵头推进部门负责政策沟通协调和信息交流,统筹做好市级PPP项目全生命周期管理工作,加强对镇区PPP项目财政支出责任监控。
明确PPP模式适用的范围,科学遴选PPP的入库项目,对入库的PPP项目进行详细分类,建立、完善各分类项目应用PPP模式的基本流程;各行业主管部门要结合本行业的特点,积极运用PPP模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。
(二)制定符合PPP模式运作的指导文件和管理细则,简化审批手续
PPP项目的投资周期长,大多跨越一任官员任期,由于主管官员的轮换,可能会产生PPP项目适用前后任政策衔接问题的担忧;同时在PPP项目的实施过程中牵涉审批环节较多,新鲜事物通常遇到的特殊情况又较多。因此,应在上层法律法规的指引下,及时制定出台符合PPP模式运作的地方指导文件,保证PPP项目建设的顺利连贯实施,保障PPP项目投资各方的合法权益,保证社会资本的参与热情,促进PPP的健康发展。
制定符合中山市实际情况的PPP模式管理办法实施细则,明确操作细节,规范项目管理,做好项目储备、评估筛选、选择合作对象、合同管理、解决争议等操作细节,加强项目运营期的监督,健全退出机制。避免出现地方政府利用PPP项目进行圈地和变相卖地等行为。
适当简化审批手续,建立PPP项目实施方案联评联审机制,审议明确PPP项目的投资主体、投资规模、投资比例、投资期限、议事规则、成本核算、利润分配等细节。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有序推进PPP项目。
(三)加强物有所值(VFM)评价和财政承受能力论证,确定基本参数指导
物有所值评价(Value for Money 简称VFM),又称项目的资金价值,国际上普遍将VFM作为判断项目采取PPP模式可行与否的依据。VFM和财政承受能力论证已成为PPP项目规范操作的一个前置条件,即只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,方可进入下一阶段的工作。财政部于2015年4月和6月先后出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》。在进行物有所值评价的定量分析时,需设定参照项目并计算PSC值(Public Sector Comparator,即公共部门比较值,指在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等),PSC值涉及一系列的基本参数需提前按地域或行业进行明晰,市PPP牵头推进部门应加强协调各相关部门进行统一测算,确定适用于中山市情况的基本参数指导。
(四)引入第三方中介机构,完善PPP项目遴选和评估机制
我国目前推行的规范化的PPP(又称狭义PPP)模式,在我市还是一个新兴的投融资建设模式。在政府基层部门相关人才缺失的情况下,应该善用民间智库,引入社会专业机构参与项目前期准备、评估、组织和管理等咨询及辅助工作;根据PPP项目分类,引入第三方中介机构组织筛选PPP项目,参与PPP实施方案评估评审工作,参与PPP合同制定和招标方案的起草,参与PPP项目后期监管工作,充分发挥第三方中介机构技术服务优势和社会专家库的力量,引导PPP项目的健康有序推进。
(五)结合我市公共服务建设项目的需要,明确推行PPP模式的重点突破方向
中山市应根据国家和广东省有关推行PPP模式的指导意见和工作指南,参考国内外运用PPP模式的成功经验,结合新型城镇化建设进程和公共服务项目规划建设的需要,研究并明确我市推行PPP模式的重点突破方向。以政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目推行运用PPP模式为指导思想,优先选择投资规模较大、有较稳定的现金流、收费定价机制较灵活透明、市场化程度较高、需求相对长期稳定的项目推行PPP模式,并通过相应的制度设计,保证社会资本获得长期稳定的合理收益,调动社会资本参与 PPP 项目的积极性。具体建议在城市轨道交通、港口、内河航运等交通基础设施建设项目,供水、燃气、污水和垃圾资源化利用及处理、城市综合管廊、停车设施等市政公用设施项目,生态修复和保护、资源循环利用、污染治理等环保项目,教育、医疗、养老、体育健身、旅游设施等社会事业项目,以及保障性安居工程等领域,选择推行PPP模式的重点突破方向。
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