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水源保护区划调整后的行政补偿问题探讨

发布时间:2018-05-29 00:00:00  来源:  编辑:

(钱敏在2018年中山市“法治环境与社会治理”学术年会上的获奖论文) 

摘要:水源保护区划调整,必然涉及到已经建成的建设项目所有人的合法权益;就目前的法律规定而言,依法必须拆除或关闭;然而在拆除或关闭时,对于行政相对人、权利人的合法权益如何保护,我国法律并没有明确的实施细则。鉴于理论上对于这种救济的性质、原则、范围、程序等等均存在争议,因此,在实践中也必然会直接损害行政相对人的实际权益。笔者拟对水源保护区划调整引起的相关行政补偿问题做一探讨,并提出如何解决的建议。 

关键词:水源保护区 行政补偿 原则  范围  程序

 

 一、导言

水源保护区是国家对某些特别重要的水体加以特殊保护而划定的区域。水源保护区的建立旨在保障用水安全,有效缓解区域发展与生态保护的矛盾,从而促进社会经济全面可持续发展。

随着经济的不断深入发展,一些地方政府对饮用水地表水源保护区进行了必要的调整。调整后的一级、二级水源保护区域也明显扩大。为了优化城市给排水格局,确保水质达标,地方政府对饮用水源保护区的建设项目进行清理整顿。

在清理整顿过程中,根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条:“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”以及第五十九条:“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”之规定,地方政府对那些已经取得合法的工商营业执照、税务登记证、排污许可证、卫生许可证等经营主体,以及这些经营主体的厂房、土地、设备、生产线等建设项目,会依法行使“责令拆除或者关闭建设项目”之权力。

然而,尽管法律对饮用水水源一级、二级保护区内已经建成的建设项目,有了明确的规定,要求“责令拆除或者关闭建设项目”,但是,拆除或者关闭之后的行政补偿问题并没有相关指引,也没有实施细则,在立法上形成了一个缺陷。

在实践中,这些合法的经营业主的权利如何保护、如何救济,企业利益与公共利益的冲突如何协调,理论上存在诸多争议,加之这类问题本身缺乏明确的法律法规指引,因此,研究此类问题,也具有一定程度的理论意义和现实意义。笔者就水源保护区划调整后的相关行政补偿问题做一探讨,以期同仁。 

 二、“责令拆除或者关闭建设项目”的行政处理决定的性质探讨与实务操作

一种观点认为,“责令拆除或者关闭建设项目”是行政许可撤回的表现形式,是属于行政许可行为。如马怀德、解志勇认为,“关闭有时也称为撤销、封闭、取缔等, 其主要形式有吊销、撤回许可证、营业执照, 禁止生产经营, 爆破、填埋、铲平等”,“撤回许可性关闭,又称为政策性关闭。是针对不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业而言。这类企业并不是违反了严格意义上的法律或行政法规, 因此不具有违法性,这是它与处罚性关闭的根本区别。这类企业在开办之初,是符合法律规定的。行政机关之所以撤回许可其营业的承诺, 主要是因为,随着政治、经济的发展, 国家会相应对国民经济发展规划、计划进行必要的调整, 而他们的生产经营方针、策略、方式已不能适应这种变化, 二者产生了不可调和的冲突、矛盾, 他们必须服从国家的大局。”

另外一种观点认为,“责令拆除或者关闭建设项目”是属于管制性征用,这是一种出于公共利益的需要,国家不直接使用,但对相对人使用、处分其财产等权利加以限制或禁止的行为。并指出在实践中这类管制性征用行为可以概括为三种类型:一是对财产使用权的禁止或限制,如《防沙治沙法》第35条规定“因保护生态的特殊要求,将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的,批准机关应当给予治理者合理的经济补偿”;二是财产处分权的禁止或限制,如《森林法实施条例》第15条规定“防护林和特种用途林的经营者,有权获得森林生态效益补偿的权利”;三是对财产收益权的限制,如《种子法》第14条规定“单位和个人因林业主管部门为选育林木良种建立测定林、试验林、优树收集区、基因库等而减少经济收入的,批准建立的林业主管部门应当按照国家有关规定给予经济补偿”。

目前在司法实践中,大多数法院都采纳了行政许可撤回的观点。

如广东省高级人民法院(2014)粤高法行终字第918号行政判决书中认为:钟观容经营丰门凹砖厂的行为发生在龙府函(2012)115号《关闭砖瓦窑场决定书》作出之前,该砖厂已经依法领取了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《土地临时使用证》,且合法经营多年,应当受到法律保护。龙门县人民政府为公共利益需要关闭丰门凹砖厂的行为属于撤回行政许可的行为。

湖南省湘潭市中级人民法院(2016)湘03行初39号行政判决书中认为:2013年10月20日,被告湘潭市人民政府发布《关于实施竹埠港地区化工企业整体退出的通告》,授权被告湘潭市岳塘区人民政府具体实施对竹埠港区域化工企业关停退出工作。而该《通告》中的“授权”实际上是“委托”,“关停退出”实际上是“行政许可撤回”的情形之一。被告湘潭市人民政府、被告湘潭市岳塘区人民政府为治理湘江竹埠港区域重金属污染,基于社会公共利益需要和行政管理职能目标,有权对依法登记成立具备企业法人营业资格、办理了组织机构代码证和排污许可等手续且尚在有效期限内的企业实施关停退出,即可以撤回对原告的行政许可。

笔者认为,因水源保护区的划定和调整,行政机关不管是以决定的形式还是以命令的形式,对行政相对人下达“责令拆除或者关闭建设项目”通知书,均是表示水源保护区内的企业不能再进行生产经营行为,要经营则必须搬迁,该通知书客观上就是行政机关实施了限制相对人合法财产权行使的行为;从本质上来说,属于对先前行政许可的撤回。

 三、相关行政补偿的法律规定

我国《行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”

由此可见,行政补偿是指行政主体在管理国家和社会公共事务的过程中,基于社会公共利益的需要,合法行使公权力致使行政相对人遭受财产损害时,对该行政相对人依法给予补偿的法律制度。

行政补偿制度在德国、法国等国都有比较完备的法律规定。如在德国,行政补偿则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收性侵害补偿等。征收补偿是国家基于公共利益的需要,对权利人的财产或具有财产价值的权利所为的部分或全部之剥夺而给予的补偿;准征收补偿又称为类似征收之补偿,指国家“违法无责”的行为一旦在实际效果上给当事人构成特别牺牲时而进行的补偿;特别负担补偿是指国家对权利人的财产权的限制违反了平等原则或比例原则时而给予的补偿;征收性侵害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程序时而为的补偿。

又如,法国的公用征收补偿是指行政主体为了公共利益目的,以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权时所给予的事先公平的补偿,其标的仅限于不动产。

目前,尽管我国《宪法》第十三条第三款明确规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”;但是,散见于其他具体法律法规规定的行政补偿条文并不统一,如《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国水法》等等对行政补偿的标准作出了“适当补偿”的规定,而《城市私有房屋管理条例》、《侨眷归侨权益保护法》等等规定的则是“合理补偿”标准,《中外合资经营企业法》和《公路法》等等规定的则是“相应补偿”标准。又如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条则规定“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”等等。

因此,最高人民法院在《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》(法发〔2014〕27 号)第十二条也指出,行政机关为公共利益的需要,依法变更或者撤回已经生效的行政许可、行政审批,或者提前解除国有土地出让等自然资源有偿使用合同的,人民法院应依法支持非公有制经济主体关于补偿财产损失的合理诉求。

然而,对于水源保护区划调整后的相关行政补偿更是缺少明确的具体规定,这不得不说是一个立法缺陷。

 四、水源保护区划调整后的行政补偿构成要件

一般来说,水源保护区划调整后的行政补偿构成要件主要包含以下几个方面:

第一,行政机关实施了合法的水源保护区划调整行为。行政机关实施的不管是行政征收行为,还是限制财产权的行为,都必须具有合法的性质。行政补偿不同于行政赔偿,行政赔偿是违法行政行为引起的,而行政补偿是合法行政行为引起的。

第二,行政机关实施的水源保护区划调整行为必须出于公益之目的,具有公益性。我国《行政许可法》第八条强调“为了公共利益的需要”即是如此。否则,行政机关随意改变区划、随意限制他人合法权益的行使就会构成违法行为,引起的后果便是行政赔偿。

第三,财产权利人合法权益遭受的损害与行政机关实施的水源保护区划调整行为存在法律上的因果关系。财产权利人的合法权益被限制、被关闭、被征收征用等,均是因为行政机关实施的水源保护区划调整行为而引起,二者之间存在法律上的因果关系是行政补偿的前提条件。

第四,财产权利人合法权益遭受的损害客观存在。行政机关实施的水源保护区划调整行为如果没有造成财产权利人合法权益损害事实和结果的,行政机关也就无须进行补偿。

 五、水源保护区划调整后的行政补偿原则

尽管我国宪法规定了行政补偿,但仅仅只有“依照法律规定给予补偿”的概括性规定,并没有具体的原则指引;事实上,如前所述,实践中可以“依照的法律规定”少之又少,根本无法操作。因此,有必要在理论上对行政补偿原则进行探讨。笔者认为,一般应有以下几个原则:

(一)依法补偿原则

行政机关实施行政管理行为,都必须严格遵守行政法律规范,应当依照法律、法规、规章的规定进行,没有法律法规规章的规定,行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或增加行政相对人义务的决定。在行政补偿领域,行政机关也应当依照法律、法规、规章的规定进行。

(二)信赖保护原则

信赖保护又称信赖利益保护,是指非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。该原则的宗旨在于保障私人的既得权,维护法的安定性以及私人对其的确信。我国《行政许可法》第八条正是信赖保护原则在我国行政立法中的第一次确立。水源保护区划调整,恰恰符合行政机关因公共利益的需要撤回先前的行政决定事宜,因此,在该类行政补偿中确立信赖保护原则完全符合宪法保障人民对法安定性的信赖以及宪法对财产保障权的基本原则。

(三)公平补偿原则

行政补偿设立的目的是为了弥补行政主体的合法行为给行政相对人所造成的损失,因此补偿必须要以相对人的损失为依据,再结合其他的具体情况,尽量使受害者恢复到原来的状态,不能恢复的,补偿的标准要与损失基本相匹配。

在土地、房屋征收中,确立了“先补偿、后征收”原则,即行政机关作出征收决定前,征收补偿费应当足额到位,专户存储、专款专用,通过对被征收人因征收造成的损失给予公平的补偿,使之最大限度地恢复原有土地使用人、房屋所有人权利全部行使的状态。

同样,在水源保护区划调整后的行政补偿中,也应该确立公平补偿原则,对被限制行使财产权利人因水源保护区划调整造成的损失给予公平的补偿,最大限度地保护其合法权益。

(四)高效便民原则

高效便民要求行政机关实施行政管理行为时,以民为本,讲究办事效率、遵守法定时限、履行承诺的约定时限,积极履行法定职责。不能为了追求效率而轻易牺牲行政相对人的正当权益;更也不能消极履职,无限期地拖延行政相对人提出的合理补偿处理事宜。 

 六、水源保护区划调整后的行政补偿范围、模式及程序

(一)补偿范围

对于行政补偿的范围如何确定,理论上并无定论。有学者认为,均以“现实直接者为限,若预计仅有获得利益可能,或间接可以获得利益之损失,不在补偿之列。”

我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定,“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”

在水源保护区划调整后的行政补偿中,究竟如何界定这种财产权限制所导致的损失,能否与因行政征收导致财产所有权丧失造成的损失相提并论?

笔者认为,在当前公私利益冲突时常发生,行政机关公信力不断受到行政相对人的质疑,应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定,坚持有损失必补偿的理念,只要因水源保护区划调整导致行政相对人有损失的,不管是直接的还是间接的,应当全方位、最大限度地保护相对人的合法权益,既包括直接损失,也应包括间接损失,都应该得到充分的补偿。否则,单单就直接损失予以补偿不仅范围狭窄,不利于对私人合法权益的全面保护,也不利于公平正义的实现。

首先,位于水源保护区内的先开办的企业,其土地性质本来是工业用地,但因为调整为水源保护区后,无法继续生产经营,也就不能发挥土地本来用途,即财产的使用、收益、处分权能均不能实现,对土地使用权人来说,其权利受到实质性损害,相当于该土地被征收,因此该土地以及该土地上的房屋,可以比照国有土地房屋依法征收,都应当纳入到行政补偿的范围。

其次,被依法责令拆除或者关闭“建设项目”所涉及的项目本身损失,如机器设备、生产线、配套设施等固定资产类损失,经搬迁还可以使用的,应当补偿搬迁费用;不能搬迁、不能继续发挥作用的,可以按实际评估损失予以补偿。

再次,因拆除或者关闭“建设项目”所涉及的项目经营损失,如订单合同违约而支付第三方的违约金、人员的裁减而支付的经济补偿金等都属于实际产生的损失,也应纳入到行政补偿的范围。

最后,对于被依法责令拆除或者关闭“建设项目”所涉及的间接损失,如企业、建设项目可预期的收益、土地房产预期增值部分等,在合理范围内可以适当的给予补偿。

(二)补偿模式

目前,世界各国的水源地补偿模式中,政府购买补偿是主要模式之一。上世纪90年代美国已逐步将水源地关键区域的私人土地收购归国有,以便于能够更加有效地对水源地土地利用进行调控。通过土地征用的方式,较好地解决了水源区保护与当地经济发展的问题,并为公众提供安全饮用水发挥了关键作用。

我国目前在水源地保护区生态行政补偿方面的研究和实践仍处于初期探索阶段,相应的补偿机制和制度安排仍很欠缺。根据补偿对象不同,主要集中在矿产资源、森林、自然保护区、退耕还林还草还湖、流域、湿地等方面。

《中华人民共和国水污染防治法》第七条提出了“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”,但是如何建立补偿机制,并没有太多的实施细则条款加以明确。

除了支付补偿金之外,行政机关对于能够置换土地、厂房的方式让企业继续经营的,可以采取置换土地、厂房的方式让企业继续经营;也可采用包括返还财产、恢复原状、组织生产、安置就业等多种形式予以补偿。

(三)补偿程序

由于目前在水源保护区划调整后的行政补偿中没有专门的单行立法,缺乏对行政补偿程序的规定,使行政补偿纠纷难以得到圆满解决。

我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定:实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。也就是说,在房屋征收中,协商前置是行政补偿的重要程序,即通常以当事人事前协商一致为前提,在当事人就补偿范围、标准、方式等事项达成协议后才实施造成相对人权益损害的有关行为。即便有如此明确清晰的法条,但在实践中涉及国有土地上房屋征收与补偿的案件仍然层出不穷。

因此,在水源保护区划调整后的行政补偿中,为了维护行政相对人的合法权益,减少行政相对人与行政机关可能发生的纠纷,笔者认为,仍应当把协商前置作为该类行政补偿案件的必经程序。

    同时,根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可,公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的,应当先向行政机关提出申请;行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”之规定,如果行政相对人与行政机关发生行政补偿争议或纠纷的,行政相对人应当先向行政机关提出申请;行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的,行政相对人可以依法提起行政诉讼。这一司法解释为解决行政补偿争议提供了明确的司法救济途径。

 七、建议及对策

(一)加强行政补偿的基础理论研究,推动行政补偿制度的建立。

2004年,国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“要建立健全行政补偿制度”,然而,十几年过去了,我国至今都没有一部行政补偿制度的法律法规,甚至连行政补偿制度的基本原则、范围、程序等都没有一个统一的版本。尽管有些领域或散见到部分关于行政补偿的内容,但其表述内容大都是原则性,既缺乏完善的制度性安排,也缺乏实际操作的可能性。因此,加强行政补偿的基础理论研究,结合我国国情和实务,真正推动建立具有我国特色的行政补偿制度,成为我国行政法学界的当务之急。

(二)针对水源保护区划的调整,制定相应的实施细则,明确行政补偿的原则、范围、标准;条件成熟时,可以制定一部单独的行政补偿法。

水源保护区划的调整,是随着社会经济发展而不断变化产生的,涉及的对象又是特定的行政相对人,不能因为公共利益的需要,让这些特定的行政相对人成为特别利益的受害人。公民的合法私有财产应该得到保护,这是法治社会的一个重要标志,也是各国的宪法以及物权法律规定的基本原则。但是,仅仅有宪法和物权法上原则性保护条款是远远不够的。

因此,在我国目前缺乏相应的行政补偿法律法规的阶段,建议相关行政部门、司法部门可以制定相应的实施细则,明确行政补偿的原则、范围、标准;待条件成熟时,抓紧制定一部符合中国国情的行政补偿法,对于协调公私利益矛盾、推动社会的全面进步、建设法治政府,都是十分必要的。

 

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